Op 18 februari 2022 heeft minister van Binnenlandse Zaken Bruins Slot de Tweede Kamer geïnformeerd over het onderzoek van B&A en het rapport ‘Naar nieuwe vormen van decentraal bestuur’ van prof. mr. dr. D.J. Elzinga naar knelpunten en problemen bij de overheveling van centrale overheidstaken naar decentrale overheden.
B&A verrichte een empirische verkenning naar taken en beleidsvelden bij gemeenten, provincies, waterschappen en een zevental uitvoeringsorganisaties. Parallel aan dit onderzoek geeft prof. mr. dr. D.J. Elzinga in zijn rapport aanbevelingen voor meer consistentie en regie in het openbaar bestuur. Hierin baseert hij zich onder andere op de bevindingen van B&A.
Manager Advies Yorick van den Berg geeft hierover verdere uitleg.
Decentrale overheden beperkt in de taakuitvoering.
Een van de bevindingen uit het onderzoek is dat het grootste deel van de taken die de gemeenten, provincies en waterschappen uitvoeren ‘beperkt’ tot ‘niet’- beleidsvrij is. Bij de gemeenten is ongeveer een derde van de taken beleidsvrij, goed voor nog geen 20 procent van de totale gemeentelijke lasten. Bij de andere bestuurslagen is de beleidsvrijheid nog (veel) minder.
“de enige vrijheid die gemeenten hebben bij het verstrekken van paspoorten, is om het paspoort tegen een lager dan wettelijk vastgesteld maximumtarief aan te bieden”
Yorick van den Berg licht toe: “‘Beperkt’ tot ‘niet’-beleidsvrij betekent dat de taken verplicht zijn en dat er door het Rijk voorschriften zijn verbonden aan de taakuitvoering. Zoals bijvoorbeeld bij de verstrekking van paspoorten en rijbewijzen. Dit is een wettelijk verplichte taak voor gemeenten met een voorgeschreven toepassing. Maar de enige vrijheid die gemeenten hebben, is om het paspoort tegen een lager dan wettelijk vastgesteld maximumtarief aan te bieden.”
De meeste knelpunten bij gemeenten.
Yorick vervolgt: ”We hebben gezien dat gemeenten ‘op papier’ het meest beleidsvrij zijn. Maar toch ervaren zij dat dit niet zo. Dat komt doordat gemeenten – naar eigen zeggen- te weinig eigen inkomstenbronnen hebben. Bovendien krijgen zij te weinig middelen voor het uitvoeren van hun taken. Daarnaast benutten de gemeenteraden de beleidsvrijheid die er is niet of niet voldoende en kunnen de uitgaven aan de wettelijk verplichte taakuitvoering ten koste gaan van de beleidsvrije taken. Zo kan het voorkomen dat het zwembad of de bibliotheek (geen verplichte taken) moeten bezuinigen of zelfs sluiten omdat er sprake is van tekorten bij de Jeugdzorg en de Wmo (wettelijk verplichte taken).
“het kan voorkomen dat het zwembad moet sluiten omdat er tekorten zijn bij de Jeugdzorg”
Bovendien hebben gemeenten best regelgevende bevoegdheden (bijvoorbeeld bij de Jeugdwet, Wmo en Participatiewet), maar deze zijn stevig ingekaderd en voorgeschreven door het Rijk. Anders gezegd: je moet van het Rijk een Wmo-verordening opstellen en het Rijk stelt dan allerlei eisen aan wat en hoe in die verordening geregeld moet zijn.
Opmerkelijk is dat in het ‘veiligheidsdomein’ sprake is van veel voorschriften en wettelijke verplichtingen, maar dat daar best veel handelingsvrijheid wordt ervaren.
Voor gemeenten -en dan vooral de kleinere- is het lastig om de juiste kennis en bijbehorende infrastructuur in huis te hebben voor de taakuitvoering in zowel het ‘sociaal domein‘ als het ‘ruimtelijk domein’. Dat leidt tot veel vormen van regionale samenwerking, waardoor de lokale autonomie vermindert. De constante financiële druk leidt er volgens het onderzoek ook toe dat taken in een minimumscenario worden uitgevoerd. Logisch dat gemeenten dan zeggen: “we doen wat we minimaal moeten doen en dat is al lastig genoeg”.
Overigens doen zich wel verschillen tussen gemeenten voor. Er zijn gemeenten waar de financiële druk niet zo groot is en er zijn gemeenten waar die druk heel hoog is.
Provincies en waterschappen op papier het minst ‘beleidsvrij’, maar ervaren juist veel vrijheid.
Daar is volgens Yorick een aantal verklaringen voor; “Ten eerste beschikken provincies en waterschappen over meer financiële ruimte om eigen afwegingen te maken. Dat maakt het mogelijk om taken niet alleen tegen zo laag mogelijke kosten en vaak ook beleidsarm (minimumscenario) uit te voeren. Ook kunnen provincies en waterschappen taken oppakken die – strikt genomen- niet tot hun wettelijk takenpakket behoren.
Ten tweede beschikken provincies en waterschappen over een steviger kennisinfrastructuur dan bijvoorbeeld de gemeenten. Dat maakt het makkelijker om de beleidsvrijheid die er is te benutten.
Een derde verklaring is dat met name waterschappen weliswaar veel samenwerkingsverplichtingen hebben, maar dit vooral afstemmingsverplichtingen zijn. Dit in tegenstelling tot de gemeenten, die bij meerdere taken gedwongen of vrijwillig kiezen voor een gezamenlijke uitvoering van taken. “
Criteria voor taaktoedeling vaker niet dan wel genoemd.
“Bij de meeste taken van de gemeenten, provincies, waterschappen en uitvoeringsorganisaties geldt dat het geen gewoonte is om in het wetgevingstraject te benoemen waaróm deze taken daar liggen. Vermoedelijk laat zich dit bij meerdere taken verklaren uit het feit dat ze al zolang bij de gemeente, provincie of waterschappen liggen, dat de reden daarvoor in de bestudeerde documenten niet meer wordt genoemd. Bij recent gedecentraliseerde taken naar de gemeenten zijn wel criteria voor taaktoedeling genoemd.”
“wat valt er in de uitvoering te kiezen, als er niet veel te kiezen valt?“
Bij op afstand gezette uitvoeringsorganisaties (bijvoorbeeld zelfstandige bestuursorganen die decentraal georganiseerd zijn, maar geen democratisch gekozen bestuur hebben) geldt dat onafhankelijkheid en het doen van uitspraken zonder politieke beïnvloeding als reden voor decentrale taakuitvoering.
Yorick: “Het meest genoemde argument om de taken bij gemeenten, provincies en waterschappen neer te leggen, is die van de ‘democratische legitimatie’. Ofwel, de volksvertegenwoordigers kunnen keuzes maken in het vaststellen van het beleid en moeten controleren of de beoogde resultaten ook worden behaald. Dit is best opmerkelijk wanneer je bedenkt dat de meeste taken weinig vrijheid in de uitvoering kennen. Hoeveel valt er dan eigenlijk nog te kiezen?”
De rapporten van Elzinga en B&A zijn te lezen via Kamerbrief bij aanbieding rapport over beleidskader decentraal bestuur | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl.
